國務(wù)院決定，從2016年1月1日起，將證券交易印花稅由現(xiàn)行按中央97%、地方3%比例分享全部調(diào)整為中央收入。

接受《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》記者采訪的專家認(rèn)為，證券交易印花稅由中央和地方的共享稅，改為中央稅，意味著中央和地方的稅收收入劃分工作正式啟幕。而財(cái)稅改革重頭戲——中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革也或?qū)⒂?016年開啟。

稅收劃分即將啟幕

早在2013年底，十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中就明確提出，“保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分”。

2014年6月底，財(cái)稅改革頂層設(shè)計(jì)方案——《深化財(cái)稅體制改革總體方案》獲通過，明確了三大任務(wù)，除了預(yù)算管理制度改革和六大稅收制度改革兩大任務(wù)外，最后一大任務(wù)就是調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系，在保持中央和地方收入格局大體穩(wěn)定的前提下，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分，合理劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任，促進(jìn)權(quán)力和責(zé)任、辦事和花錢相統(tǒng)一，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。

而不久前結(jié)束的全國財(cái)政工作會(huì)議上，財(cái)政部部長樓繼偉在部署2016年財(cái)稅改革任務(wù)中，排在首位的正是中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，這項(xiàng)改革中即包含中央和地方稅收的重新劃分。

中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇告訴《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》記者，這次證券交易印花稅劃為中央稅，可以看作是理順中央和地方稅收收入工作開啟。而印花稅涉及中央和地方稅收重新分配金額并不大，未來可能涉及重新劃分的稅種包括國內(nèi)增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅等。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授朱為群也對本報(bào)表示，證券交易印花稅劃為中央稅可能意味著中央和地方稅收劃分工作開啟。

中央和地方稅收收入為何要?jiǎng)澐?究竟如何理順?

樓繼偉此前撰文表示，理順中央和地方稅收收入這一要求綜合考慮了我國地方政府承擔(dān)事權(quán)和支出責(zé)任的實(shí)際情況，既有利于保證中央履行職能和實(shí)施重大決策，又有利于保障地方既得利益、培育地方主體稅種、調(diào)動(dòng)地方積極性，從而有利于形成改革共識(shí)、確保改革順利進(jìn)行。

目前地方承擔(dān)過多事權(quán)，缺乏可用財(cái)力，未來改革方向是增加中央事權(quán)和支出責(zé)任。

樓繼偉認(rèn)為，在理順央地稅收收入方面，應(yīng)該遵循公平、便利、效率等原則，考慮稅種屬性和功能，將收入波動(dòng)較大、具有較強(qiáng)再分配作用、稅基分布不均衡、稅基流動(dòng)性較大的稅種劃為中央稅，或中央分成比例多一些;將地方掌握信息比較充分、對本地資源配置影響較大、稅基相對穩(wěn)定的稅種，劃為地方稅，或地方分成比例多一些。收入劃分調(diào)整后，地方形成的財(cái)力缺口由中央財(cái)政通過稅收返還方式解決。

增值稅、消費(fèi)稅劃分或?qū)⒄{(diào)整

國內(nèi)增值稅和消費(fèi)稅被普遍認(rèn)為是將被重新劃分歸屬的稅種。

《關(guān)于2014年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2015年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》明確了2015年財(cái)稅改革任務(wù)，即結(jié)合營業(yè)稅改增值稅(下稱“營改增”)、消費(fèi)稅等稅制改革，研究調(diào)整中央與地方收入劃分。

國內(nèi)增值稅是第一大稅種，2014年占所有稅收收入比重約為26%，屬于中央和地方共享稅，分成比例是75%：25%。營業(yè)稅是國內(nèi)第三大稅種，2014年占所有稅收收入比重約為15%，屬于地方稅，是地方主體稅種。

不過，為了解決重復(fù)征稅等問題，2012年開始了營改增試點(diǎn)工作，目前營改增試點(diǎn)擴(kuò)至全國，試點(diǎn)行業(yè)擴(kuò)至交通運(yùn)輸業(yè)、郵政業(yè)、電信業(yè)和7個(gè)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，只剩最后四個(gè)行業(yè)——建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)和生活服務(wù)業(yè)尚未被納入營改增。

樓繼偉近日在部署2016年財(cái)政工作時(shí)表示，全面推開營改增改革，將建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)和生活服務(wù)業(yè)納入試點(diǎn)范圍。

這被業(yè)內(nèi)人士解讀為，2016年?duì)I改增將覆蓋所有行業(yè)，營業(yè)稅將成為歷史。

隨著今年?duì)I改增的推進(jìn)，地方主體稅種營業(yè)稅將成為歷史，地方政府缺乏主體稅種。

目前為了減輕營改增對地方稅收帶來的影響，采取過渡政策，即營改增后收入歸屬保持不變，原歸屬試點(diǎn)地區(qū)的營業(yè)稅收入，改征增值稅后仍全部歸屬試點(diǎn)地區(qū)。

營改增全覆蓋后，增值稅中央和地方分成比例如何調(diào)整，業(yè)內(nèi)莫衷一是，但普遍認(rèn)為應(yīng)適度上調(diào)地方分成比例。

財(cái)政部財(cái)科所研究員孫鋼曾建議，可以把增值稅、營業(yè)稅打包看成一個(gè)中央、地方共享稅，不管現(xiàn)在有沒有納入“營改增”，把這兩個(gè)稅種的稅收收入捆在一起，加總后測算什么樣的分成比例比較合適。

他認(rèn)為，一般來說，這個(gè)分享比例中中央占比會(huì)稍微高一點(diǎn)，因?yàn)榈胤綄?shí)際情況不一樣，中央多收一點(diǎn)，利用其中一部分對地方進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。

中山大學(xué)嶺南學(xué)院財(cái)政稅務(wù)系主任林江表示，中央和地方增值稅分成比例可以調(diào)成55%：45%，中央拿大頭，也最大限度地給地方財(cái)政留空間。

作為中央稅的消費(fèi)稅也有望被劃為中央和地方共享稅種。

國內(nèi)消費(fèi)稅是我國第四大稅種，2014年占所有稅收收入比重約為8%。多數(shù)專家認(rèn)為，由于消費(fèi)稅稅基較寬泛，稅源豐富穩(wěn)定，在收入和地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面有較強(qiáng)調(diào)節(jié)性，可以替代營業(yè)稅成為地方主體稅種。

此前也有媒體報(bào)道稱，國內(nèi)征收的消費(fèi)稅改為中央和地方共享。同時(shí)，還將選擇部分具有較強(qiáng)區(qū)域性的地方下放消費(fèi)稅稅權(quán)，賦予地方一定的稅收管理權(quán)。

另外，接受本報(bào)采訪的專家表示，正在立法進(jìn)程中的環(huán)境保護(hù)稅和房地產(chǎn)稅也將被歸為地方稅，其中房地產(chǎn)稅未來或成為地方主體稅種。

央地事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革將啟

中央和地方稅收收入的劃分，是中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革內(nèi)容中的重要內(nèi)容，而重新劃分中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任也是2016年財(cái)稅改革重頭戲。

2015年年底，樓繼偉在十二屆全國人大常委會(huì)第十八次會(huì)議舉行的聯(lián)組會(huì)議上表示，2015年起草了關(guān)于推進(jìn)中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(下稱“指導(dǎo)意見”)，上報(bào)了國務(wù)院，征求了很多部門的意見。按照國務(wù)院的要求，這個(gè)指導(dǎo)意見還要進(jìn)一步征求地方的意見，目前正在進(jìn)行這項(xiàng)工作。

樓繼偉接著稱，這個(gè)指導(dǎo)意見提出了事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的時(shí)間表和路線圖，準(zhǔn)備2016年率先啟動(dòng)國防、國家安全、外交、公共安全等領(lǐng)域的改革，2017年和2018年擴(kuò)大到其他相關(guān)領(lǐng)域，2019年到2020年基本上完成主要領(lǐng)域改革。對于梳理后需要上升為法律法規(guī)的內(nèi)容，適時(shí)提升為法律。

樓繼偉曾在《推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化法律化》一文中表示，1994年實(shí)施的稅制和分稅制改革，統(tǒng)一了稅制，明確了中央和地方收入劃分，奠定了中央財(cái)力權(quán)威，推動(dòng)了基本公共服務(wù)均等化。但受客觀條件約束，未觸動(dòng)政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分，而是承諾分稅制改革后再來處理。20年來，這方面改革進(jìn)展緩慢，成效有限。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，政府職能逐步擴(kuò)展，中央和地方事權(quán)劃分存在的問題逐漸顯露，給國家治理帶來潛在風(fēng)險(xiǎn)。

他指出，目前中央和地方事權(quán)劃分存在的問題包括：事權(quán)劃分缺乏法律規(guī)范，諸多事權(quán)劃分不清晰，部分事權(quán)劃分不合理，一些事權(quán)執(zhí)行不規(guī)范，中央事權(quán)明顯不足等。

以部分事權(quán)劃分不合理為例，樓繼偉稱，一方面，應(yīng)該由中央負(fù)責(zé)的國家安全、邊防公路、國際界河維護(hù)、跨流域大江大河治理、跨地區(qū)污染防治、海域和海洋使用管理、食品藥品安全以及跨區(qū)域司法管理等事關(guān)國家利益和要素自由流動(dòng)的事務(wù)，中央沒有完整統(tǒng)一起來，地方承擔(dān)了應(yīng)由中央負(fù)責(zé)的事務(wù)，不僅造成權(quán)責(zé)脫節(jié)、地方動(dòng)力不足，而且導(dǎo)致機(jī)構(gòu)重疊、效率不高、職能異化、秩序紊亂。

另一方面，樓繼偉表示，學(xué)前教育、農(nóng)村改水改廁、村容村貌等適宜地方管理的事務(wù)沒有完全放下去，中央可以無條件介入，既不利于地方因地制宜發(fā)揮主動(dòng)性，也導(dǎo)致中央部門陷入大量的微觀事務(wù)。

樓繼偉認(rèn)為，未來要適度加強(qiáng)中央事權(quán)和直接支出比重，將國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理的事項(xiàng)集中到中央，減少委托事務(wù)，提高全國公共服務(wù)水平和效率;將區(qū)域性公共服務(wù)明確為地方事權(quán);明確中央與地方共同事權(quán)。

他在文中進(jìn)一步闡述了中央、省級(jí)政府和市縣政府的事權(quán)劃分。

概括來說，在明晰各級(jí)政府事權(quán)著力點(diǎn)上，要強(qiáng)化中央政府宏觀管理、制度設(shè)定職責(zé)和必要的執(zhí)法權(quán)。強(qiáng)化省級(jí)政府統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責(zé)。強(qiáng)化市縣政府執(zhí)行職責(zé)。

只有在明晰事權(quán)的基礎(chǔ)上，才能進(jìn)一步明確中央和地方的支出責(zé)任，中央可運(yùn)用轉(zhuǎn)移支付機(jī)制將部分事權(quán)的支出責(zé)任委托地方承擔(dān)。

另外，在明晰各級(jí)政府事權(quán)和支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，可以深化行政執(zhí)法體制改革，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。